Teori Akuntansi: Development of The Institutional Structure of Financial Accounting

Sebelum tahun 1930, akuntansi tidak diatur dengan baik di Amerika Serikat sehingga terjadi praktik akuntansi dan pelaporan yang sangat bervariasi antar perusahaan, bahkan dalam satu industri. Hal ini mengurangi kualitas daya banding laporan keuangan sehingga sering menyesatkan dalam proses pengambilan keputusan investasi. Periode perkembangan akuntansi dibagi menjadi tiga, yaitu:

1.      Formative Year (1930 - 1946)

Seiring dengan meningkatnya jumlah investasi warga Amerika setelah Perang Dunia Pertama serta terjadinya market crash pada tahun 1929, muncul pertanyaan apakah akuntansi menyesatkan investor untuk menanamkan modalnya pada investasi yang kurang baik. AICPA mengajukan solusi dual purpose yaitu memberikan edukasi kepada para pengguna mengenai keterbatasan laporan dan mengadakan perbaikan laporan agar lebih informative bagi pengguna. New York Stock Exchange (NYSE) bekerjasama dengan American Institute of Certified Public Accountant (AICPA) membuat draft yang berisi peraturan bahwa perusahaan yang terdaftar di bursa saham bebas memilih dari beberapa alternative praktik akutansi yang terbatas tetapi ia diminta untuk mengungkapkan kebijakan atau peraturan akuntansi yang diadopsinya. Draft ini kemudian menjadi cikal bakal pengembangan GAAP. Pada tahun 1934, dibentuk Securities and Exchange Commission (SEC) oleh kongres yang bertujuan untuk mengatur Securities Act tahun 1993 tentang penerbitan sekuritas dan Securities Act tahun 1994 tentang perdagangan sekuritas. SEC menentukan bentuk dan isi laporan keuangan yang harus dipenuhi seluruh perusahaan yang terdaftar. Pada masa ini, komite khusus yang dibentuk oleh AICPA yaitu Commission on Accounting Procedures (CAP), mendapat pengawasan ketat dari SEC dalam proses pembuatan prosedur akuntansi. SEC mengancam akan mengambilalih wewenang pembuatan standar akuntansi bila CAP tidak menunjukkan kemajuan dalam waktu dekat. Tekanan tersebut membuat CAP memilih untuk menangani masalah akuntansi yang saat itu banyak dihadapi daripada melakukan penelitian deduktif yang akan memakan waktu yang lama. CAP memiliki dua kontribusi penting antara lain penyeragaman laporan keuangan dan sector privat digunakan sebagai sumber pembuatan kebijakan akuntansi. Pengembangan pembuatan aturan akuntansi mulai tersendat dengan dimulainya Perang Dunia ke 2.

2.      Postwar Period (1946 - 1959)

Isu akuntansi dan pelaporan menjadi semakin krusial seiring dengan peningkatan minat masyarakat untuk berinvestasi pada perusahaan public setelah Perang Dunia ke 2. SEC dan financial press meminta AICPA untuk menyeragamkan metode yang dipakai untuk transaksi yang sama. Meskipun CAP telah menerbitkan 18 Accounting Research Bulletin (ARB) dari tahun 1946-1953, CAP gagal memberikan rekomendasi positif tentang GAAP karena tidak adanya teori akuntansi yang mendasari. Terjadi konflik antara SEC dengan CAP mengenai isu penyajian laporan laba rugi. CAP menerbitkan ARB 32 yang menyatakan bahwa extraordinary gain and losses tidak dimasukkan dalam perhitungan net income. Namun SEC melakukan amandemen terhadap regulasi S-X yang bertentangan dengan ARB 32. Akhirnya, disepakati bersama bahwa extraordinary items dicantumkan pada bagian akhir laporan laba rugi. Isu selanjutnya yang menjadi perhatian bagi CAP mengenai perubahan harga. Perdebatan mengarah pada masalah biaya depresiasi yang berdasarkan historical cost dianggap tidak mencerminkan pengurangan nilai asset tetap dengan akurat. Masalah ini ditunda selama beberapa tahun dan CAP mengalihkan perhatiannya kembali pada pengembangan pembuatan standar akuntansi.

Kritikan banyak ditujukan kepada CAP yang dianggap lambat dan tidak mendasarkan pengembangan standar akuntansi dengan metode research yang benar. Selama ini, CAP menggunakan piecemeal method yang mengarah pada isu- isu akuntansi pada saat itu tanpa didasari dengan deductive research yang lebih menekankan pada prinsip- prinsip dan konsep akuntansi yang lebih fundamental. Oleh karena itu, Alvin R. Jenning, Presiden AICPA, mengajukan pendekatan baru dalam proses pengembangan standar akuntansi. Ia meminta komite pengembangan standar akuntansi untuk melakukan research atau study yang mendalam dengan menggunakan pendekatan konseptual dan meninggalkan piecemeal approach yang selama ini dipakai. Sebagai tindakan nyata, AICPA menunjuk komite khusus untuk melaksanakan program research. Komite tersebut memberikan laporan yang menekankan pentingnya pelaksanaan research dalam pengembangan standar akuntansi. Laporan ini menjadi “report of incorporation” untuk Accounting Principles Board (APB) dan Accounting Research Division. Hasil dari proyek divisi riset akan diumumkan dalam bentuk Accounting Research Studies (ARSs).  Selama keberadaannya, CAP berhasil menerbitkan 51 ARB.

3.      Modern Period (1959 - Present)

Pada awalnya, APB mengalami kegagalan, keraguan, serta kritikan dari berbagai pihak. Isu pertama adalah membahas mengenai perlakuan akuntansi terhadap kredit pajak investasi dimana terdapat dua alternative yaitu dengan flow-through method dan deferral method.  APB Opinion no.2 memilih untuk menggunakan deferral method. Namun hal ini mendapat tantangan dari KAP dan SEC. KAP tidak akan menganjurkan kliennya untuk memenuhi APB tersebut, sedangkan SEC mengeluarkan ASR 96 yang memperbolehkan perusahaan yang ingin mendaftar di bursa untuk menggunakan kedua alternative tersebut. Setelah itu, APB mengeluarkan APB Opinion no. 4 yang mendukung ASR 96. Dari hal tersebut dapat kita lihat bahwa APB Opinion tidak memiliki kekuatan yang mengikat, otoritasnya masih diragukan. Akhirnya dewan AICPA mengeluarkan peraturan bagi perusahaan yang tidak mematuhi APB harus mengungkapkannya dan auditor harus mengungkapkan konsekuensi dari tindakan kliennya tersebut. Hal ini menunjukkan bahwa proses pembuatan standar pelaporan belum menggunakan pendekatan dual purpose.

Kontroversi lain muncul dalam pembahasan akuntansi kos dana pension, extraordinary items dan EPS, dan alokasi pajak pendapatan. Dalam periode ini, APB berusaha menggunakan pendekatan dual purpose yang menyebabkan berkurangnya alternative praktik akuntansi dengan menghapuskan keberagaman pilihan dengan ditetapkannya konsep all-inclusive untuk laporan laba rugi serta menetapkan alokasi pajak pendapatan secara komprehensif. Riset pun dilakukan dengan kombinasi antara pendekatan deduktif dan induktif. Melihat berbagai kegagalan yang dialami, komite khusus APB merekomendasikan agar dewan menetapkan tujuan dan keterbatasan laporan keuangan, menentukan prinsip akuntansi yang dapat diterima, serta mendefinisikan GAAP. Rekomendasi ini pun diterima.

Kritik tetap berlanjut atas dua hal yaitu: 1) pengungkapan opini sementara APB terlalu sempit dan lambat dalam proses pembuatan standar, 2) masalah kombinasi bisnis yang ditunjukkan dalam proses pembuatan standar terlalu lama serta terdapat tekanan dari berbagai pihak luar yang dimasukkan dalam proses pembuatan standar dengan tidak tepat. Pada akhirnya, dibentuk dua kelompok study yaitu Wheat dan Trueblood. Laporan dari Wheat memberikan usulan untuk mendirikan Financial Accounting Foundation, Financial Accounting Standard Board (FASB), dan Financial Accounting Standards Advisory Council. Pada 1 Juli 1973, FASB resmi didirikan. Sedangkan laporan dari Trueblood dijadikan sebagai rerangka konsep dalam proses pembuatan standar.

FASB bertugas untuk membuat standar akuntansi keuangan dan pelaporan secara efisien dan lengkap. FASB menciptakan conceptual framework project sebagai usaha menyediakan sebuah konstitusi untuk fungsi pembuatan standar. Prosedur pembuatan standar dimulai dengan identifikasi masalah serta seluruh aspek permasalahannya. Proses tersebut menghasilkan seluruh isu dan solusi yang kemudian disebarkan ke semua pihak yang berkepentingan. FASB menerima feedback dari berbagai pihak, kemudian menerbitkan draft standar dan meminta feedback secara tertulis. Setelah mempertimbangkan berbagai feedback yang diterima, draft tersebut direvisi dengan menerbitkan draft baru (bila perlu) untuk diputuskan oleh dewan. Sebelum ditetapkan menjadi standar, draft tersebut harus disetujui oleh 4-3 mayoritas suara (vote). Proses ini sangat kental dengan unsur politis karena melibatkan berbagai elemen atau lingkungan.

Meskipun FASB dapat dikatakan jauh lebih baik daripada pendahulunya yaitu CAP dan APB, kritik tetap dilontarkan oleh beberapa pihak yang mengatakan bahwa standar yang dibuat FASB terlalu konseptual, tidak dilakukan riset terlebih dahulu, dsb. Sebagai respon terhadap kritikan tersebut, Structure committee of the Board of Trustee of the FAF mengalakukan review terhadap dewan (FASB) yang kemudian menghasilkan beberapa rekomendasi. Selanjutnya terjadi perubahan yang signifikan dengan melibatkan lembaga dan proses standard-setting yang lebih terbuka.

Beberapa organisasi seperti AICPA, SEC, dan GASB (diciptakan oleh FAF) berusaha membatasi kekuasaan FASB sebagai pembuat standar. Pada saat tanggungjawab pembuatan standar dialihkan dari AICPA ke FASB, AICPA membentuk Accounting Standards Executive Committee (AcSEC) untuk merespon memoranda diskusi, pengungkapan draft, memberikan komentar tertulis, dan menyiapkan paper mengenai suatu isu untuk FASB yang dapat menjadi agenda tambahan bagi dewan. AcSEC mengeluarkan dua tipe pronouncement yaitu Statement of Position (SOP) dan Accounting Guides. Tantangan terbesar datang dari GASB yang menyebabkan terjadinya overlap kekuasaan. Entitas tertentu seperti rumah sakit, sekolah dan universitas, serta organisasi pemerintah yang lain harus menggunakan standar dari FASB kecuali bila GASB mengeluarkan standar yang berbeda untuk aktivitas atau program yang sama, maka entitas tersebut harus menggunakan GASB.

FASB sebagai organisasi terpisah yang memiliki staff dan dewan tersendiri dapat bersikap netral daripada pendahulunya. Namun pada bulan Juli 1985, FEI dan Accounting Principles Task Force of Business Roundtable mendesak dimasukkannya wakil dari kalangan bisnis ke dalam jajaran dewan FASB dan trustee FAF. Pada tahun 1990, FAF mengubah peraturan 4-3 vote menjadi 5-2 vote yang dibutuhkan untuk meluluskan suatu standar. Namun pada tahun 2002, FASB kembali pada peraturan semula yaitu 4-3. Disamping itu, SEC semakin berpengaruh terhadap FASB karena berperan sebagai penyedia dana. Isu mengenai independensi FASB yang dinilai menurun akibat terjadinya beberapa skandal akuntansi.

Selain ketidakpuasan berbagai pihak dalam proses pembuatan standar, FASB juga mendapat tekanan akibat investigasi yang dilakukan oleh kongres terhadap profesi audit dan aparat pembuat standar. Laporan pertama mengkritisi mengenai konsentrasi kekuatan delapan KAP terbaik saat itu di badan FASB. Kongres terus mengawasi profesi akuntan public secara ketat dan mengusulkan untuk meningkatkankan tanggungjawab akuntan public dalam pendeteksian fraud dalam pelaporan laporan keuangan.

Skandal Enron menyebabkan terjadinya perubahan besar pada profesi akuntan public. SEC menerbitkan Sarbanes-Oxley Act (SOX) serta mendirikan Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB) yang bertugas mengatur sector privat. PCAOB bertanggungjawab mendaftar KAP, mengatur standar audit, menginspeksi perusahaan public yang terdaftar, serta memastikan dipatuhinya SOX. Meskipun PCAOB harus berkonsultasi dengan kalangan professional seperti ASB yang dulunya mengatur standar audit, kewenangan menetapkan standar tetap berada pada PCAOB. Dengan adanya SOX, peer review diganti dengan inspeksi yang dilakukan oleh PCAOB. Lebih jauh lagi, SOX meminta agar FASB mengubah anggarannya terutama dalam hal sumber pendanaan yang  selama ini berasal dari kontribusi sector privat menjadi seperti PCAOB yang didanai dari biaya assessment pada perusahan public dan CPA. Saat ini SEC mengendalikan pendanaan FASB melalui proses anggaran. FASB menjadi lebih condong sebagai lembaga kuasi-pemerintah.

Krisis kepercayaan menjadi masalah yang saat ini dihadapi oleh para akuntan public. Terdapat tekanan besar agar audit berfungsi sebagai pendeteksi adanya fraud. Akuntan public memiliki tanggungjawab melapor kepada SEC apabila manajemen atau dewan komisaris tidak mengambil tindakan yang tepat. Selain itu masih terdapat beberapa kewajiban tambahan seperti apabila auditor gagal memberikan opini yang sesuai sehingga merugikan klien, maka auditor wajib memberikan ganti rugi, dsb.

Sedangkan AICPA sendiri saat ini sudah tidak memiliki otoritas eksklusif sebagai badan pembuat standar karena telah digantikan oleh FASB dan PCAOB. Kolaborasi terbaru antara FASB dan AICPA mengajukan proposal bahwa AICPA berpartisipasi dalam proses pembuatan standar yang terpisah untuk perusahaan privat yang lebih kecil. Proposal ini dianggap berbahaya. Namun AICPA masih memiliki peran penting untuk membatasi apa yang disebut”shopping for accounting principles” yang menyebabkan ketatnya persaingan KAP untuk mendapatkan klien.

Di lain pihak, SEC yang mendapatkan kekuasaan dari pemerintah masih memegang peranan penting dalam pengaturan dan proses pembuatan standar. Peningkatan operasi SEC juga terlihat dengan digunakannya Electronic Data Gathering, Analysis, and Retrieval System (EDGAR) untuk mengisi data financial secara elektronik. Seiring dengan perkembangan jaman, pihaknya juga memanfaatkan jaringan internet.

Saat ini, selain AICPA terdapat setidaknya tiga asosiasi yang berkepentingan dengan proses pembuatan standar di USA antara lain: American Accounting Association (AAA), Financial Executives International (FEI), dan Institue of Management Accountants (IMA).

Source: Harry I. Wolk, James L. Dodd, and John J. Royzycki. 2008. Accounting Theory, Conceptual Issues in a Political and Economic Environment 7th Edition. USA: Sage Publication